如何防范和化解地方政府隐性债务风险

2019-07-11 18:41| 来源:未知

如何防范和化解地方政府隐性债务风险

政府债务包括中央政府和地方政府的债务。中央政府债务比较明晰,主要手段是国债发行,近三年净融资规模稳定在1.4万亿元左右。地方政府债务比较复杂,尤其是隐性债务,统计口径与范围存在较大争议,但规模偏高已经成为共识。

地方政府隐性债务整体风险可控,但需注意部分债务率较高的县市区域可能存在的局部风险及其扩散效应。为促进经济健康持续发展与结构转型,应坚持对地方政府增量债务的管控,多渠道地化解存量债务。化解存量债务过程中,可利用中央加杠杆、引导社会资本有效合规地进入基础设施和公共服务领域来对冲债务治理过程中的经济下行压力,以做好稳增长与防风险的平衡。

如何防范和化解地方政府隐性债务风险

 

具体形式

(一)集中表现。

自2014年~2015年43号文与新预算法确定了地方政府举债新途后,借助城投融资平台与PPP等主体违规举债扩张的行为仍然频频出现,给地方政府新增了较大规模的隐性债务,集中体现为三种形式:一是为国企(城投平台)、机关事业单位、产业引导基金及PPP项目等主体举债融资提供隐性担保,包括出具承诺函或担保函(及其他文件),以机关事业单位的国有资产为抵押品帮助企业融资等形式。二是将建设公益性或准公益性项目举借的债务,直接纳入到财政预算支出范畴,由财政资金偿还。三是地方政府违背商业原则,具有固定支出责任的中长期财政支出,集中在PPP、产业引导基金、政府购买服务等领域,包括承诺最低收益、承诺本金回购、承诺社会资本亏损损失等形式。

(二)具体至细分领域,又有不同的特色。

如在PPP领域中,规范的中长期财政支出应当至少满足两个条件:一是PPP支出责任在一般公共预算的10%以内;二是PPP支出经过了严格的绩效考核评价,与社会资本对项目的建设运营效率、成果等因素相关。但现有的PPP入库项目,尤其是早期的项目,采取固定回报形式,合同无绩效付费条款,直接将PPP做成了延长版的BT(建设—移交);或是绩效考核不痛不痒,仅与极少量付费挂钩等。如果存在这些问题,则与PPP相关的支出不应被认定为规范的中长期财政支出。因为“无论项目结果好坏,社会资本收入不变,财政支出固定”的特点和商业原则相悖,应被认定为地方政府的隐性债务。

如何防范和化解地方政府隐性债务风险

 

风险分析

(一)地方政府债务风险整体可控。

隐性债务余额虽然整体较高,但具有或有债务的特征,只有原债务人(如城投)债务到期无法偿还时,地方政府财政才具有代偿的必要性。假设以10%的代偿率计算,2018年末城投37万亿元的有息债务,地方政府需实质性承担3.7万亿元的债务,加上18万亿元的政府性债务,共计21.7万亿元的债务余额,占全国地方政府综合财力的90%左右,仍处于IMF提出的标准区间(90%~150%)。

(二)结构性的局部风险不容忽视。

部分地区尤其是县市级的债务总量庞大,增长较快,债务率偏高,财政存在一定的压力。部分区域的债务可能存在担保链,城投之间互相担保增信,若单一主体出现流动性危机,则整个担保链上的主体都会受到牵连,进而使债务违约风险快速扩散升级。同时,在规范地方政府隐性债务的过程中,当原有的担保函或安慰函被撤销后,金融机构对城投的认可度下滑,可能会出现惜贷、抽贷等现象,从而使在建工程项目停滞,政府与金融机构之间出现纠纷瓜葛。

(三)隐性债务可能对宏观调控政策形成裹挟。

现有债务多形成于基础设施建设、PPP等领域,建设周期长,现金流创造能力差,债务到期可能需要依靠借新还旧来偿还。在货币政策处于宽信用与宽货币周期时,借新还旧压力较小,风险偏低;但当货币政策因防风险、保持内外均衡等因素开始收缩信用时,部分区域的城投平台可能会陷入再融资难的困境,债务风险会显著加大,持续下去可能会对货币政策构成掣肘。

如何防范和化解地方政府隐性债务风险

 

政策建议

隐性债务的形成与增长,地方政府、金融机构等主体均有相应的责任。一方面,部分地方党政领导干部政绩观不正确,容易出现过度举债、无序举债搞建设,违法违规或变相举借的债务缺乏预算约束等行为,“借、用、还”管理脱节,形成企业借债、政府使用、偿债资金无法落实的局面。违规举债问责力度不够,也容易使部分地方政府党政领导干部存在侥幸心理。另一方面,金融机构也在推波助澜。如存在地方财政兜底幻觉,缺乏合规意识,为投资收益与资产的安全性,有意愿主动接受地方政府提供债务的担保,从而成为地方政府的隐性债务增长的帮凶。

为防止地方政府债务进一步增长,防范地方政府债务风险,我们认为应从以下四个方面着手:

(一)全面检测地方政府隐性债务。

建立起全口径的债务衡量体系(尤其要考虑折算系数的问题),便于遏制隐性债务增量,尤其需要加强对隐性债务代偿率的研究,方能更准确地评估地方政府面临的财政压力与债务风险。

(二)多方出击化解存量债务。

存量债务的去化是一个长周期的过程,要把握好经济增长与防风险之间的平衡,利用中央加杠杆、动员民间资本有效合规地进入基础设施和公共服务行业等手段对冲债务防范治理过程中的经济周期下行压力。综合利用财政资金、政府股权及经营性国有资产出让权益收入、项目收入等资金偿还债务,对于一些具有稳定现金流的项目,可以合规地转为企业经营性债务;对于部分债务率较高,互保风险较高的区域,可视情况进行债务风险化解试点,定向解决潜在隐患。

(三)继续保持并进一步加强金融监管的强度。

避免在结构性宽信用周期里出现资金套利,金融机构与企业变相违规为城投平台输血,增加地方政府隐性债务规模的现象。完善中央与地方金融监管体制,避免地方政府对金融监管的不当干预。

(四)治标更要治本。

除部分地方政府自身存在违规行为外,1994年分税制改革后,地方事权与财权的不匹配,也是造成地方政府违规举债的根源之一。应抓住当前改革的良好契机,进一步理顺中央地方的财税事权体系,提高地方政府收入与支出的匹配度,同时继续强化审计与问责,硬化现有的预算体系,淡化GDP的考核导向,树立正确的政绩观。